新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，一方面對(duì)水資源供給保障提出了更高要求，必須有大量水質(zhì)有保障的水資源滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)龐大的用水需求；另一方面廢污水大量排放、污染事件頻發(fā)對(duì)供水構(gòu)成了更大威脅，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行和群眾的正常生活。

1.1 地表水和地下水水質(zhì)惡化狀況嚴(yán)重，制約水資源的戰(zhàn)略支撐能力

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，入河湖排污量不斷增加，水體污染、水質(zhì)惡化狀況日趨嚴(yán)重。2013年5134個(gè)評(píng)價(jià)水功能區(qū)中，滿足水域功能目標(biāo)的僅為49.4%；4778個(gè)地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，水質(zhì)呈優(yōu)良、良好和較好的監(jiān)測(cè)點(diǎn)所占比例僅為40.4%。近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)加大水資源保護(hù)與水污染防治工作力度，但水環(huán)境惡化趨勢(shì)還沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，局部地區(qū)水質(zhì)性缺水日趨嚴(yán)重，這進(jìn)一步加劇了水資源供需矛盾。

1.2 飲用水源地環(huán)境污染加劇，威脅城鄉(xiāng)居民飲水

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人口持續(xù)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化率逐年提高，飲用水源地所在區(qū)域的工業(yè)、生活和面源污染對(duì)水源地的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量帶來(lái)了巨大威脅。如近一段時(shí)期，接連發(fā)生的潘大水庫(kù)和丹江口水庫(kù)的網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)、面源污染等問(wèn)題嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厝罕姷娘嬎{著京津等調(diào)水工程受水區(qū)的飲水。2013年《水資源公報(bào)》顯示，集中式飲用水水源地中全年水質(zhì)合格率在80%及以上的占比僅71.8%。不容樂(lè)觀的飲用水源地水質(zhì)形勢(shì)，降低了城鄉(xiāng)居民飲水保障程度。

1.3 突發(fā)水污染事件頻發(fā)，嚴(yán)重干擾群眾正常生產(chǎn)生活

近年來(lái)，局部地區(qū)突發(fā)水污染事件頻發(fā)，如上海死豬事件、江蘇南通十萬(wàn)噸紅水入長(zhǎng)江事件、廣西賀州鎘污染事件、浙江余杭水源污染事件、四川涪江錳礦水污染事件等。突發(fā)水污染事件給當(dāng)?shù)睾拖掠稳罕姷纳a(chǎn)生活造成極大危害，產(chǎn)生嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，突發(fā)水污染事件影響面不斷擴(kuò)大，造成的危害呈加重趨勢(shì)。

2 水資源保護(hù)與水污染防治管理中存在的突出問(wèn)題

水資源保護(hù)與水污染防治工作密不可分的特點(diǎn)和當(dāng)前分而治之的管理體制之間的矛盾造成管理實(shí)踐中存在種種問(wèn)題[8,9]，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

2.1 管理目標(biāo)不統(tǒng)一

《水污染防治法》規(guī)定國(guó)家對(duì)水污染物排放實(shí)施總量控制制度。水利部門(mén)水資源保護(hù)管理的目標(biāo)是基于水功能區(qū)劃，根據(jù)水域納污能力核定入河湖污染物排放總量，并“自下而上”建立目標(biāo)倒逼機(jī)制，確定各排污單位的排污強(qiáng)度和總量目標(biāo)，是一種以防為主、著眼于未來(lái)水資源保護(hù)的管理思路。環(huán)境保護(hù)部門(mén)水污染防治管理的目標(biāo)是根據(jù)我國(guó)污染物排放現(xiàn)狀，結(jié)合節(jié)能減排目標(biāo)確定區(qū)域污染物減排目標(biāo)，進(jìn)而核定入河湖污染物排放總量，并“自上而下”建立目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，確定各排污單位的排污強(qiáng)度和總量目標(biāo)，是一種以治為主、立足于過(guò)去污染物排放的管理思路。不同管理主體的管理目標(biāo)及其運(yùn)行機(jī)制存在很大差異，造成管理實(shí)踐中對(duì)入河湖排污總量指標(biāo)和排污單位的排污指標(biāo)核定存在較大分歧，阻礙了各項(xiàng)防治措施的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2.2 管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不兼容

水利、環(huán)境保護(hù)和國(guó)土資源部門(mén)在水資源保護(hù)與水污染防治工作的不同領(lǐng)域都建立起較為完整、系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系。水利部門(mén)重在地表地下水資源分類(lèi)分級(jí)、質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)和水質(zhì)分析；環(huán)境保護(hù)部門(mén)重在地表水環(huán)境和污水監(jiān)測(cè)、水污染源監(jiān)測(cè)和水質(zhì)測(cè)定；國(guó)土資源部門(mén)重在地下水的質(zhì)量監(jiān)測(cè)和資源調(diào)查評(píng)價(jià)。一方面，水體監(jiān)測(cè)指標(biāo)存在差異。不同管理部門(mén)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在指標(biāo)的數(shù)量、種類(lèi)方面存在差異。另一方面，同一指標(biāo)的測(cè)定方法和操作規(guī)程存在差異。不同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)下，水樣的采集、保存、處理、測(cè)定方法也不同。這兩方面的差異造成不同管理主體針對(duì)同一水域或水體的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)難以進(jìn)行平行比較，不僅影響數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可靠性，更給數(shù)據(jù)共享和融合帶來(lái)障礙。

2.3 管理體系缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)

一是在水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)方面。水利部門(mén)建設(shè)有水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，包括地表水和地下水監(jiān)測(cè)。環(huán)境保護(hù)部門(mén)建設(shè)有國(guó)家地表水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)。不同監(jiān)測(cè)體系在站點(diǎn)布局、監(jiān)測(cè)內(nèi)容和監(jiān)測(cè)頻率上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)作配合，造成了人力、資金、設(shè)施設(shè)備資源的浪費(fèi)。二是在流域和區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的協(xié)作方面。流域水資源管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心作為國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的水行政管理職責(zé)和區(qū)域環(huán)境執(zhí)法督查工作。目前，兩類(lèi)管理機(jī)構(gòu)在涉水污染領(lǐng)域缺乏有效協(xié)作、聯(lián)動(dòng)，難以從流域（區(qū)域）層面對(duì)水資源保護(hù)與水污染防治工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推進(jìn)。三是在水環(huán)境行政執(zhí)法方面。水體污染各環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體、執(zhí)法主體、執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法內(nèi)容不同，執(zhí)法過(guò)程缺乏銜接、協(xié)作，造成執(zhí)法成效有限，違法排污行為屢禁不止。

2.4 管理環(huán)節(jié)銜接不順暢

一是在地表水資源保護(hù)中，水域限排總量意見(jiàn)的提出、水污染源頭控制、入河排污口監(jiān)督管理和污染水體治理由水利、環(huán)境保護(hù)部門(mén)分頭管理，各部門(mén)的規(guī)劃、部署、監(jiān)督和執(zhí)法等銜接不夠。二是在地下水資源保護(hù)中，污染物排放、地下水質(zhì)監(jiān)測(cè)、地下水污染治理等由環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、水利部門(mén)分頭管理，各部門(mén)的規(guī)劃、部署、監(jiān)督和執(zhí)法等銜接不夠。三是在突發(fā)水污染事件的調(diào)查評(píng)估和應(yīng)急處理方面，水污染事件信息的通報(bào)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的共享、水體污染帶擴(kuò)散的實(shí)時(shí)監(jiān)控、應(yīng)急預(yù)案、治污措施等銜接不夠。