新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進，一方面對水資源供給保障提出了更高要求，必須有大量水質(zhì)有保障的水資源滿足經(jīng)濟社會龐大的用水需求；另一方面廢污水大量排放、污染事件頻發(fā)對供水構(gòu)成了更大威脅，影響經(jīng)濟社會的穩(wěn)定運行和群眾的正常生活。

1.1 地表水和地下水水質(zhì)惡化狀況嚴重，制約水資源的戰(zhàn)略支撐能力

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，入河湖排污量不斷增加，水體污染、水質(zhì)惡化狀況日趨嚴重。2013年5134個評價水功能區(qū)中，滿足水域功能目標的僅為49.4%；4778個地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點中，水質(zhì)呈優(yōu)良、良好和較好的監(jiān)測點所占比例僅為40.4%。近年來，我國持續(xù)加大水資源保護與水污染防治工作力度，但水環(huán)境惡化趨勢還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，局部地區(qū)水質(zhì)性缺水日趨嚴重，這進一步加劇了水資源供需矛盾。

1.2 飲用水源地環(huán)境污染加劇，威脅城鄉(xiāng)居民飲水

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人口持續(xù)增長和城鎮(zhèn)化率逐年提高，飲用水源地所在區(qū)域的工業(yè)、生活和面源污染對水源地的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量帶來了巨大威脅。如近一段時期，接連發(fā)生的潘大水庫和丹江口水庫的網(wǎng)箱養(yǎng)魚、面源污染等問題嚴重影響當?shù)厝罕姷娘嬎{著京津等調(diào)水工程受水區(qū)的飲水。2013年《水資源公報》顯示，集中式飲用水水源地中全年水質(zhì)合格率在80%及以上的占比僅71.8%。不容樂觀的飲用水源地水質(zhì)形勢，降低了城鄉(xiāng)居民飲水保障程度。

1.3 突發(fā)水污染事件頻發(fā)，嚴重干擾群眾正常生產(chǎn)生活

近年來，局部地區(qū)突發(fā)水污染事件頻發(fā)，如上海死豬事件、江蘇南通十萬噸紅水入長江事件、廣西賀州鎘污染事件、浙江余杭水源污染事件、四川涪江錳礦水污染事件等。突發(fā)水污染事件給當?shù)睾拖掠稳罕姷纳a(chǎn)生活造成極大危害，產(chǎn)生嚴重經(jīng)濟損失。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進，突發(fā)水污染事件影響面不斷擴大，造成的危害呈加重趨勢。

2 水資源保護與水污染防治管理中存在的突出問題

水資源保護與水污染防治工作密不可分的特點和當前分而治之的管理體制之間的矛盾造成管理實踐中存在種種問題[8,9]，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

2.1 管理目標不統(tǒng)一

《水污染防治法》規(guī)定國家對水污染物排放實施總量控制制度。水利部門水資源保護管理的目標是基于水功能區(qū)劃，根據(jù)水域納污能力核定入河湖污染物排放總量，并“自下而上”建立目標倒逼機制，確定各排污單位的排污強度和總量目標，是一種以防為主、著眼于未來水資源保護的管理思路。環(huán)境保護部門水污染防治管理的目標是根據(jù)我國污染物排放現(xiàn)狀，結(jié)合節(jié)能減排目標確定區(qū)域污染物減排目標，進而核定入河湖污染物排放總量，并“自上而下”建立目標責任機制，確定各排污單位的排污強度和總量目標，是一種以治為主、立足于過去污染物排放的管理思路。不同管理主體的管理目標及其運行機制存在很大差異，造成管理實踐中對入河湖排污總量指標和排污單位的排污指標核定存在較大分歧，阻礙了各項防治措施的協(xié)調(diào)推進。

2.2 管理標準和規(guī)范不兼容

水利、環(huán)境保護和國土資源部門在水資源保護與水污染防治工作的不同領(lǐng)域都建立起較為完整、系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范和標準體系。水利部門重在地表地下水資源分類分級、質(zhì)量調(diào)查評價和水質(zhì)分析；環(huán)境保護部門重在地表水環(huán)境和污水監(jiān)測、水污染源監(jiān)測和水質(zhì)測定；國土資源部門重在地下水的質(zhì)量監(jiān)測和資源調(diào)查評價。一方面，水體監(jiān)測指標存在差異。不同管理部門的技術(shù)標準在指標的數(shù)量、種類方面存在差異。另一方面，同一指標的測定方法和操作規(guī)程存在差異。不同技術(shù)標準下，水樣的采集、保存、處理、測定方法也不同。這兩方面的差異造成不同管理主體針對同一水域或水體的監(jiān)測數(shù)據(jù)難以進行平行比較，不僅影響數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可靠性，更給數(shù)據(jù)共享和融合帶來障礙。

2.3 管理體系缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動

一是在水質(zhì)監(jiān)測體系建設(shè)方面。水利部門建設(shè)有水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，包括地表水和地下水監(jiān)測。環(huán)境保護部門建設(shè)有國家地表水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。不同監(jiān)測體系在站點布局、監(jiān)測內(nèi)容和監(jiān)測頻率上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)作配合，造成了人力、資金、設(shè)施設(shè)備資源的浪費。二是在流域和區(qū)域管理機構(gòu)的協(xié)作方面。流域水資源管理機構(gòu)和區(qū)域環(huán)境保護督查中心作為國務(wù)院水行政主管部門和環(huán)境保護主管部門的派出機構(gòu)，分別負責轄區(qū)內(nèi)的水行政管理職責和區(qū)域環(huán)境執(zhí)法督查工作。目前，兩類管理機構(gòu)在涉水污染領(lǐng)域缺乏有效協(xié)作、聯(lián)動，難以從流域（區(qū)域）層面對水資源保護與水污染防治工作進行頂層設(shè)計和統(tǒng)籌推進。三是在水環(huán)境行政執(zhí)法方面。水體污染各環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體、執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法內(nèi)容不同，執(zhí)法過程缺乏銜接、協(xié)作，造成執(zhí)法成效有限，違法排污行為屢禁不止。

2.4 管理環(huán)節(jié)銜接不順暢

一是在地表水資源保護中，水域限排總量意見的提出、水污染源頭控制、入河排污口監(jiān)督管理和污染水體治理由水利、環(huán)境保護部門分頭管理，各部門的規(guī)劃、部署、監(jiān)督和執(zhí)法等銜接不夠。二是在地下水資源保護中，污染物排放、地下水質(zhì)監(jiān)測、地下水污染治理等由環(huán)境保護、國土資源、水利部門分頭管理，各部門的規(guī)劃、部署、監(jiān)督和執(zhí)法等銜接不夠。三是在突發(fā)水污染事件的調(diào)查評估和應(yīng)急處理方面，水污染事件信息的通報、水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享、水體污染帶擴散的實時監(jiān)控、應(yīng)急預(yù)案、治污措施等銜接不夠。